IX. LA ACTITUD ASUMIDA POR EL PARLAMENTO.

Desgraciadamente, los proyectos de reforma legal y constitucional relativos a los pueblos indígenas sometidos al conocimiento del Congreso Nacional, no encontraron en éste el apoyo requerido para su rápida aprobación.

En efecto, debido a las fuertes críticas de que estas iniciativas fueron objeto por parte de los partidos de oposición derechista que lo controlaban (a consecuencia de su forma de integración dispuesta por la Constitución de 1980), el parlamento demoró casi tres años en aprobar el proyecto de ley indígena, no sin antes introducir en él importantes modificaciones.

Entre los principales reparos que los partidos de derecha hicieron a estos proyectos en el parlamento se encuentran aquellos que decían relación con el uso en ellos del término "pueblos indígenas", el que consideraban una amenaza en contra del carácter unitario del Estado y un potencial peligro de futuros procesos de separatismo en su interior; con el peligro que para el derecho de propiedad podrían significar las normas de protección de las tierras indígenas; y con la contradicción con el derecho constitucional a la igualdad que significaría el establecimiento de beneficios especiales en favor de los indígenas.

Los proyectos para el reconocimiento de los pueblos indígenas en la Constitución Política, y para la aprobación del Convenio 169 de la OIT y del Convenio para la creación del Fondo Indígena, debido a la oposición de los mismos sectores políticos, se mantienen la fecha sin ser despachados por dicho Congreso.

La única iniciativa aprobada en el periodo, debido a la presión de las organizaciones indígenas y del gobierno, fue el proyecto de ley indígena. Los principales contenidos de la ley que fuera sancionada por el Senado y promulgada como ley de la República en septiembre de 1993, y que lleva el número 19.253 (Diario Oficial 5.10.93) pueden ser resumidos en los siguientes puntos:

1.

El reconocimiento de los indígenas, entendiendo por tales a "los descendientes de las agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan manifestaciones étnicas y culturales propias, siendo para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y cultura", así como del deber del Estado y la sociedad en general de respetar, proteger y promover su desarrollo, y el de sus culturas, familias y comunidades.

2.

El reconocimiento de las principales etnias de Chile (mapuche, aymara, rapa nui o pascuense, comunidad atacameña, quechua y colla del norte del país, las comunidades kawashkar o alacalufe y yámana o yagán de los canales australes). El Estado valora su existencia por ser parte escencial de las raíces de la Nación chilena.

3.

El reconocimiento de las comunidades indígenas, entendiendo por tales "toda agrupación de personas pertenecientes a una misma etnia indígena y que se encuentre en una o más de las siguientes situaciones: a) Provengan de un mismo tronco familiar; b) Reconozcan una jefatura tradicional; c) Posean o hayan poseído tierras indígenas en común, y d) Provengan de un mismo poblado antiguo", así como el establecimiento de un sistema expedito para el otorgamiento a estas de personalidad jurídica.

4.

El reconocimiento de las tierras indígenas, entendiendo por tales aquellas que "las personas o comunidades indígenas actualmente ocupan en propiedad o posesión" provenientes de títulos reconocidos por el Estado desde 1823 hasta la fecha y a futuro, así como aquellas que estos "históricamente han ocupado y poseen" siempre que sus derechos sean inscritos en el Registro de Tierras Indígenas que crea esta ley.

5.

El establecimiento de un conjunto de normas y mecanismos tendientes a proteger las tierras indígenas (no pueden ser enajenadas, embargadas, gravadas o adquiridas por prescripción, salvo entre comunidades o personas de la misma étnia), y el establecimiento de mecanismos tendientes a buscar solución a los problemas tierras que les afectan u a otorgar éstas a los indígenas o comunidades que carecen de ellas (Fondo de Tierras y Aguas Indígenas).

6.

El establecimiento de un conjunto de mecanismos con el objeto de posibilitar el desarrollo económico, social y cultural de las comunidades indígenas (las Áreas de Desarrollo Indígena a ser creadas en espacios territoriales en que han vivido ancestralmente los indígenas, de alta densidad de población indígena y homogeneidad ecológica, en las que se focalizará la acción del Estado, y el Fondo de Desarrollo para la implementación de programas de superación del minifundio, recuperación de la calidad de las tierras, etc.).

7.

El reconocimiento, respeto y protección de las culturas e idiomas indígenas, el establecimiento de un delito destinado a evitar la discriminación de los indígenas por su origen o cultura, la creación de un sistema de educación intercultural bilingüe con el objeto de preparar a los educandos indígenas para desenvolverse en forma adecuada tanto en su sociedad de origen como en la sociedad global, así como de un programa de becas para los estudiantes indígenas.

8.

El establecimiento de las asociaciones indígenas, entendiendo por tal la agrupación voluntaria de por lo menos veinticinco indígenas que se constituyen en función de algún interés común. Entre las actividades que estas pueden desarrollar, según la ley, se encuentran las educacionales y culturales, las profesionales comunes a sus miembros y las económicas que beneficien a sus integrantes tales como agricultores, ganaderos, artesanos y pescadores.

9.

El establecimiento de una Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) como entidad encargada de promover, coordinar y ejecutar la acción del Estado en favor del desarrollo integral económico, social y cultural de las personas y comunidades indígenas, cuyo órgano superior, el Consejo Nacional, estará integrado por ocho representantes indígenas designados por el Presidente de la República a propuesta de las comunidades y asociaciones indígenas, de un total de diecisiete personas que lo conforman.

10.

El reconocimiento de la costumbre hecha valer en juicio entre indígenas, siempre que no sea incompatible con la Constitución Política de la República, así como el establecimiento de un procedimiento judicial especial para el trámite de los juicios sobre tierras en que se encuentre involucrado un indígena.

11.

El establecimiento de un conjunto de disposiciones particulares relativas a los mapuche huilliche, a los aymara, atacameños y demás comunidades del norte del país, a la etnia rapa nui o pascuense, a los indígenas de los canales australes y a los indígenas urbanos o migrantes.

Limitaciones de esta ley.

Entre las principales limitaciones de este texto legal en relación al texto del proyecto sometido a la consideración del Congreso y en relación con las tendencias hoy prevalecientes en el derecho internacional sobre la materia cabe destacar las siguientes:

- La exclusión en el del término "pueblos" reivindicado por los indígenas para autodenominarse y reconocido hoy en el ámbito internacional (Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribiales) como forma de denominación de las entidades indígenas hoy existentes en el mundo.

- Las limitaciones introducidas al capítulo referido a las Áreas de Desarrollo Indígena, a través del cual se recogía la idea de la creación de territorios o espacios indígenas con mayores grados de autogestión del desarrollo demandada por las organizaciones y reconocida en el derecho internacional. De acuerdo al texto actual, estas constituyen solo áreas de focalización de la acción del Estado en favor de estos pueblos.

- La eliminación del capítulo referido a los jueces de paz indígenas, a través del cual se pretendía dar reconocimiento a las formas de resolución de conflictos menores aún subsistentes en las comunidades de modo de dar cabida al derecho propio o consuetudinario indígena.

X. EL ROL DEL MOVIMIENTO INDÍGENA.

De gran importancia resulta el análisis del rol desempeñado en esta etapa por el movimiento indígena.

En términos generales se puede afirmar que dicho movimiento demostró gran capacidad de negociación de sus derechos con la sociedad global y el Estado durante el periodo que aquí se comenta.

En efecto, con una actitud de realismo político, el grueso del movimiento indígena, a pesar de la difícil situación que enfrentaban sus pueblos al final del régimen militar, optó por la estrategia de la negociación de sus demandas con el Estado, haciendo con ello posible el establecimiento de un nuevo marco jurídico político a través de cual se pudiese avanzar gradualmente en la materialización de los cambios anhelados por sus pueblos.

La suscripción del Compromiso de Nueva Imperial antes aludido, en que los dirigentes mapuche, aymara y rapa nui se comprometieron a trabajar junto al futuro gobierno en la consolidación de la democracia y en el reconocimiento de sus derechos, la integración de sus dirigentes en el Consejo de la CEPI, su participación activa en la discusión del anteproyecto de ley indígena, el apoyo que estos dieron a dicho proyecto en el parlamento, el apoyo que mantuvieron al gobierno durante el periodo -a pesar de las contradicciones antes señaladas- pueden entenderse como manifestación de la voluntad de las organizaciones de dar cumplimiento al compromiso adquirido en 1989.⁽²⁹⁾

Sin duda esta estrategia fue clave para lograr la aprobación de la ley indígena por un parlamento conservador cuyos prejuicios lo hacían rechazar la idea de legislar en la materia, así como para lograr, en el contexto de los quinientos años que se conmemoraron en 1992, una mayor conciencia en la sociedad global sobre la realidad multiétnica del país y la necesidad de establecer un tratamiento más justo para los pueblos indígenas que aquí habitan.

Diferente fue la actitud asumida por una parte del movimiento mapuche, el que organizado en la organización "Consejo de todas las Tierras", realizó una fuerte oposición a la política indígena del gobierno de la Concertación y al proyecto de ley elaborado por la CEPI basada en su aspiración de lograr una "autonomía política territorial" para el pueblo mapuche. Dicha aspiración, que a juicio de sus dirigentes no estaba recogida en el proyecto de ley indígena, llevó a esta organización a desarrollar una serie de "recuperaciones de tierras" por vías de hecho, y a criticar duramente las políticas del gobierno y la actitud asumida por los dirigentes indígenas involucrados en la CEPI.

A pesar de la legitimidad que hoy adquiere la reivindicación de la "autonomía" de los pueblos indígenas en el ámbito internacional y de la importancia de su planteamiento en Chile, la estrategia de este movimiento demostró un desconocimiento de la realidad política y cultural del país. Una sociedad que históricamente ha negado su pasado y presente indígena, difícilmente acepta la autonomía de los pueblos indígenas, sin primero admitir su existencia y establecer canales para su participación.⁽³⁰⁾

Un problema que dificultó la acción del movimiento indígena durante el periodo, y que aún sigue vigente, fue el de la representatividad de sus organizaciones frente al universo indígena, tanto rural como urbano. Si bien la organización indígena crece bastante durante el último tiempo, existen antecedentes que hacen pensar que su representatividad sigue siendo aún baja en proporción a la población constatada en el último censo, situación que debe ser enfrentada si este quiere lograr una mejor aceptación a sus demandas por parte de la sociedad global.

XI. CONSTITUCIÓN DE LA CORPORACIÓN NACIONAL DE DESARROLLO INDÍGENA (CONADI).

Varios meses tomó la constitución de la estructura de la CONADI de conformidad a la ley 19.253 antes aludida.⁽³¹⁾

El nombramiento de las tres autoridades superiores de ésta entidad por la nueva administración recayó sobre representantes indígenas que contaban con apoyo y legitimidad del movimiento indígena.⁽³²⁾ A ello cabe agregar la decisión hecha por el gobierno de respetar los nombres propuestos, de acuerdo al procedimiento legal, por las organizaciones indígenas para integrar su Consejo Nacional, así como de privilegiar la participación de profesionales indígenas en la conformación del equipo técnico y profesional de esta entidad.

Todo ello demuestra el interés de las actuales autoridades de mantener una política de participación indígena en esta entidad pública.

A pesar de la demora verificada tanto en la puesta en marcha de esta nueva institucionalidad, como en la aprobación de los reglamentos de la ley y en la conformación de sus equipos profesionales, durante el segundo semestre del presente año, ésta entidad ha logrado poner en marcha sus diferentes instancias (Dirección Nacional, Sub Dirección Regional y Oficinas Provinciales) y activar sus programas fundamentales de trabajo.

Entre las principales líneas de acción desarrolladas por la CONADI hasta la fecha cabe destacar las siguientes:

- La tramitación ante la Contraloría General de la República de los reglamentos de la ley, a objeto de poder contar con ellos para la implementación de los programas y fondos consagrados en ella,⁽³³⁾ así como la reposición de algunas de las iniciativas de reforma legal que siguen sin ser aprobadas por el Congreso Nacional hasta la fecha (la reforma constitucional, el Convenio Nº 169 de la OIT y del Convenio del Fondo Iberoamericano de Pueblos Indígenas) en el plano jurídico.

- En materia de tierras indígenas se han adquirido por CONADI un total de doce predios de cargo del Fondo de Tierras y Aguas por un monto total de $ 1.320.000.000.- y se espera la adquisición de cuatro predios más de aquí a fin de año.⁽³⁴⁾

A ello se agrega la próxima puesta en marcha del mecanismo para la operación del subsidio para la compra de tierras indígenas, la puesta en marcha del proceso de inscripción de Tierras Indígenas, y el traspaso de una cantidad de 29 mil hectáreas fiscales a CONADI en virtud de convenio celebrado con el Ministerio de Bines Nacionales, a objeto de que estas sean transferidas a las comunidades indígenas.

- En materia de desarrollo, cabe destacar la determinación por el Consejo Nacional de CONADI cinco zonas indígenas como potenciales Áreas de Desarrollo (Isla de Pascua, Galletué - Icalma, Alto Bío Bío, Yetarte (Puerto Edén) y Mejillones (Isla Navarino) de conformidad a la nueva ley.⁽³⁵⁾

A ello se debe agregar la ejecución de una serie de programas tales como el de Infraestructura predial y comunitaria y dotación de servicios básicos en comunidades indígenas (sedes sociales, arreglo de caminos, aprovisionamiento de agua, etc.), el de Infraestructura y servicios productivos para comunidades y asociaciones, el Programa de suelos degradados para comunidades indígenas, los programas de Centros de Desarrollo Indígena en Cañete, Nueva Imperial y Osorno, y el Programa de Apoyo a iniciativas económicas Región Metropolitana.⁽³⁶⁾

La mayor parte de estos proyectos, que operan vía concurso, consideran la participación directa de los propios beneficiarios, tanto para la definición de los proyectos como para su ejecución.

La acción de la CONADI, sin embargo, no ha estado exenta de problemas y dificultades que deben ser mencionados aquí.

Algunos problemas han tenido que ver con la falta de recursos de esta entidad para el desarrollo de las tareas que le asigna la ley. Es el caso, por ejemplo, de la educación intercultural bilingüe, ámbito en que a pesar de haber quedado reconocido en la ley, CONADI no tiene presupuesto asignado para su implementación.

Otros problemas han tenido que ver con la falta de experiencia de su nuevo equipo directivo y profesional, muchos de cuyos integrantes hasta ahora, nunca habían formado parte del aparato del Estado. También ha influido negativamente la ubicación de la Dirección Nacional de CONADI en Temuco, lejos del poder político real del país, circunstancia que muchas veces ha dificultado la gestión de los recursos y apoyos necesarios para lograr el éxito de las iniciativas en que ha emprendido.

Las rivalidades políticas existentes entre sus directivos, que han trascendido a la opinión pública, se han convertido también en un factor de entorpecimiento en el avance de las políticas desarrolladas por esta entidad.

Tanto o más preocupante que lo anterior resulta la desmovilización que se ha generado al interior del movimiento indígena durante el último año, hecho que muchos atribuyen a la inercia producida por la integración del movimiento indígena en el aparato del Estado a través de su participación en CONADI.⁽³⁷⁾

La integración de representantes indígenas en CONADI, no debería transformarse en un mecanismo para la cooptación del movimiento indígena por el Estado, sino por el contrario, en una posibilidad de este para incidir en su interior en el diseño e implementación de las políticas públicas para los pueblos indígenas, sin por ello perder su independencia como movimiento social autónomo.

De no verificarse cambios importantes en este sentido a futuro, el movimiento indígena podría caer en un inmovilismo que sería muy perjudicial para el logro de las transformaciones por las que luchó por largo tiempo, y que hoy, con el nuevo marco jurídico vigente, encuentran caminos para su implementación.

COMENTARIO FINAL.

A pesar del importante cambio verificado en los últimos años en la política del Estado hacia los pueblos indígenas del país, la vigencia hasta hace muy poco tiempo atrás de la legislación dictada durante el gobierno militar en relación con estos pueblos, determina que los avances reales producidos en la situación de pobreza y marginación de quienes los integran, sean hasta la fecha, muy precarios.

La entrada en vigencia de la nueva ley indígena, a pesar de las modificaciones que le fueron introducidas al proyecto original en el parlamento, la constitución de la CONADI, abre las puertas para la implementación de una nueva política indígena en el país que permita su desarrollo integral con respeto a sus identidades y culturas propias.

Ello, sin embargo, implica importantes desafíos no sólo para el Estado, sino para el movimiento indígena y la sociedad chilena en su conjunto.

Las leyes abren caminos de participación, posibilidades de acción, pero no garantizan por sí solas el término de la situación de marginación y de discriminación de la que históricamente han sido víctimas estos pueblos.

Es por ello que si las políticas y programas contemplados en esta ley no van aparejados de un cambio cultural, de una actitud de mayor respeto y solidaridad de la sociedad chilena en su conjunto hacia estos pueblos y quienes los integran, probablemente sus disposiciones terminarán en letra muerta.

Del mismo modo, el movimiento indígena no puede confiarse en que la existencia de un marco legal va a asegurar la materialización de los derechos por los que tanto tiempo han luchado. Su participación activa en la CONADI y en todas las instancias del Estado en que se resuelvan los asuntos que les atañen, resultan fundamentales para garantizar la realización de las aspiraciones de sus pueblos.

Es por ello que la nueva ley constituye, en síntesis, un marco más adecuado para seguir luchando por los anhelos de justicia e igualdad de los pueblos indígenas al interior de la sociedad chilena.

CENSO DE POBLACIÓN Y VIVIENDA 1992

Población de 14 años y más, que declaró pertenecer a algún grupo étnico. Ambos sexos.

Grupo de edad y región de residencia habitual actual.	MAPUCHE	AYMARA	RAPA NUI
GRUPO DE EDAD
Total País	928.060	48.477	21.848
Región I	9.387	15.439	289
Región II	11.872	4.187	413
Región III	6.584	1.289	272
Región IV	17.779	2.093	847
Región V	58.668	2.968	3.335
Región VI	34.278	1.316	1.095
Región VII	31.829	1.725	705
Región VIII	125.090	3.815	1.774
Región IX	144.794	1.199	378
Región X	68.793	1.602	761
Región XI	3.158	131	75
Región XII	4.612	203	186
Región Metropolitana	407.421	12.165	11.054
País Extranjero	461	69	20
No Declarado	3.334	276	644

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Chile 1993.