DECRETO LEY 2568, SUS EFECTOS E IMPLICANCIAS

En mayo de 1979 el gobierno militar modificó la Ley Indígena 17.729 -promulgada durante el gobierno de S. Allende- mediante el Decreto Ley 2.568. La reacción de las comunidades indígenas así como de las instituciones que trabajaban (trabajan) con ellas demostró (demuestra) el profundo desacuerdo que existe en torno a este Decreto.

Hasta ahora se ha comentado bastante de las motivaciones y de la injusticia que dicho D.L. representa para el pueblo mapuche; sin embargo, los efectos reales y las implicancias políticas y económicas se han debatido, a nuestro parecer, insuficientemente. En tal perspectiva, en el presente artículo, abordaremos su análisis a partir de dos preguntas: ¿Qué política es la que permitió que se generara el D.L. 2.568?, y ¿cuál es el carácter de la actual comunidad mapuche?

LA POLÍTICA INDÍGENA EN CHILE

La política indígena en Chile, ha sido la combinación de intentos de asimilación de los mapuche y de encubrimiento de la existencia de un pueblo marginado.

Según la mayoría de los historiadores, la política de radicación de grupos familiares en lotes de terreno era una medida temporal. Nosotros podemos agregar que, a diferencia de lo que ocurrió en los Estados Unidos -donde las reservas cumplieron la función de contener los indígenas y cederles una cierta autonomía y reconocimiento legal como pueblos-, la radicación chilena, cumplió el objetivo de controlar el traspaso de tierras recién conquistadas a colonos extranjeros y, a la vez, mantener control sobre la población indígena para eventualmente asimilarla a la sociedad nacional.⁽¹⁾

Entre 1927 y 1972, los gobiernos chilenos intentaron promover la asimilación a través de leyes destinadas a dividir las reducciones -entregando títulos individuales a cada comunero-, y disminuir las restricciones sobre ventas y enajenaciones de tal propiedad. Sin embargo, la posición de los grupos mapuche era lo bastante fuerte como para detener efectivamente el proceso de división. La cantidad de reducciones divididas fue pequeña y la política indígena quedó "congelada". Durante este tiempo, con la excepción del periodo de vigencia de la Ley Indígena 17.729, las leyes no respondieron a los deseos ni del gobierno (asimilación del indígena), ni del pueblo mapuche (recuperación de tierras y mejoramiento de su situación marginal), ni de los terratenientes (acceso a las tierras). En consecuencia, es dentro del marco de una política congelada, de donde surge el D.L. 2.568.

CARÁCTER DE LA ACTUAL COMUNIDAD MAPUCHE.

Para comprender la comunidad mapuche actual y los efectos del D.L. 2.568, es necesario entender cómo surge y el rol que cumple hoy. Según historiadores y sociólogos, el punto de partida es la radicación. Antes de la radicación, la comunidad era trashumante y la tierra no se asumía como propiedad demarcada o definida, sino como un bien de usufructo, que con frecuencia era abandonada por otro espacio de explotación que ofreciera mejores ventajas. Dado su abundancia, la tierra no tenía un valor intrínseco.⁽²⁾

Con la radicación -bajo la forma de arreduccionamiento- la comunidad se convirtió en un grupo cuya existencia ha sido la defensa contra la cultura invasora. Sorpresivamente la identidad -nunca antes cuestionada- se convirtió en el eje de su existencia y esta identidad se defendía desde la reducción. Lo anterior no quiere decir que las comunidades carecen completamente de integración con la sociedad y economía nacional.⁽³⁾

La reducción es el lugar donde la vida y la identidad de la comunidad se desarrollan. Una vez perdida esta comunidad se hace mucho mas difícil la identidad individual. Esto se evidencia en el hecho de que numerosos migrantes mapuches mantienen sólidos lazos de unión con su comunidad, realizando visitas periódicas que refuerzan el sentido de pertenencia.

La comunidad mapuche, tal como existe hoy, no es cooperativista o colectiva. No sólo porque el mapuche suele trabajar a nivel individual o familiar al interior de la reducción, sino también porque no suele orientarse al modelo de acumulación que la cooperativa requiere. La economía del mapuche es de subsistencia. A pesar de que existe el anhelo de vivir mejor, la preocupación no suele ser la acumulación o crecimiento económico, sino la satisfacción de necesidades, protección de las tierras y la mantención de la cultura e idioma.

El individuo en la reducción trabaja por iniciativa propia y con su familia inmediata, produciendo normalmente sólo lo que la familia necesita para sobrevivir. Este sistema de producción se debe en parte a la pobreza, pero parece que la unidad familiar siempre ha tenido mayor importancia que otra.⁽⁴⁾ Sin embargo, la comunidad es importante en la vida cotidiana y la ayuda económica comunitaria siempre existe, aunque debilitada por el uso de máquinas.⁽⁵⁾

La comunidad y la propiedad comunitaria, tal como las normas de herencia, sirven para asegurar que cada persona de la comunidad que así lo desee, pueda trabajar la tierra y establecerse allí. Dado el sistema de mediería, aun una persona que carece de recursos propios puede acceder a un pedazo de tierra, animales y la posibilidad de sobrevivir.⁽⁶⁾ Es obvio, dado el alcance de las tierras reconocidas como indígenas en los Títulos de Merced, que éstas nunca van a bastar ni dar la posibilidad de bienestar promedio a toda la población mapuche. Pero, sin embargo, el sistema propio de los mapuche sí ofrece una cierta seguridad al mapuche que se encuentra en la comunidad.

EFECTOS REALES E IMPLICANCIAS POLÍTICO-ECONÓMICAS DEL DECRETO

Revisados los antecedentes de orden histórico, avancemos en el análisis del Decreto, para lo cual nos hemos propuesto conocer: ¿Cuál era su motivación? y ¿hasta qué punto ha sido efectivo en lograr las metas esperadas por el régimen militar?

1. Motivaciones, metas, logros y problemas laterales del Decreto.

Según las declaraciones del régimen militar, el D.L. 2.568 tenía tres metas distintas:

- Primero, "sanear" los títulos de los mapuche, poniendo fin a una situación de irregularidad y ambigüedad de derechos y deslindes.

- Segundo, ayudar (con la entrega de títulos) al desarrollo económico individual. Al respecto un documento publicado por INDAP sugiere que el Decreto "ha dado una mayor eficiencia y cobertura a las acciones de desarrollo agrícola, social y cultural destinado al sector".⁽⁷⁾ Otro documento del mismo organismo dice que el D.L. 2.568 es positivo, por cuanto permite al mapuche "decidir libremente su futuro, barajando por iniciativa propia las posibilidades que le ofrece el medio, en una legítima lucha por el bienestar personal y también de su familia..."⁽⁸⁾

- Tercero, integrar al mapuche a la sociedad chilena, retomando así la meta de las leyes anteriores, pero esta vez, con un esfuerzo mucho mayor. Este deseo de integrar y chilenizar a los mapuche se fundaba en la preocupación del régimen para establecer una nación homogénea, en que todos se integraran bajo el mismo sistema legal con "igualdad de oportunidades" para todos.

¿Se han logrado algunas de las metas propuestas por el gobierno militar?

En el caso de la primera de ellas, es decir, el saneamiento de los títulos, se ha logrado casi completamente, puesto que hoy día queda sólo un porcentaje ínfimo de comunidades indivisas. Sin embargo, han surgido problemas imprevistos dentro del mismo marco. Uno de ellos, es la carencia de una previsión adecuada para la herencia después de la muerte del propietario.

El Decreto declara, en su Articulo 26, que: "Las hijuelas serán indivisibles aun en el caso de sucesión por causa de muerte ...". Por tanto tendrá aplicación lo dispuesto en el artículo 19 del decreto con fuerza de ley Nº 6, de 1968; la norma chilena de herencia.⁽⁹⁾.

Esta falta de previsión da lugar a dos problemas. El primero, es que no reconoce las normas propiamente mapuche, que suelen asegurar que cada persona tenga tierra, aunque sea poca. Los derechos de herencia de un individuo, dependen de sus derechos o posibilidades de obtener tierra en otras partes y, también, de su interés en ejercer sus derechos. La persona que se encuentra en otra comunidad o trabajando en la ciudad normalmente no exige sus derechos de herencia, pero tampoco los pierde completamente. A la vez, la persona que se queda en la comunidad trabajando la tierra no tiene que comprar los derechos de los demás herederos. Estas normas resuelven el problema de herencia sin traspasos de dinero (un recurso escaso) y sin expulsión de nadie.

El segundo, es que, bajo las normas chilenas y el Artículo mencionado del Decreto, existen dos posibilidades de resolver los problemas de herencia, aparte de la venta del terreno. O bien un sólo heredero tiene que comprar los derechos de los demás -difícil, dado la situación económica- o, al contrario, pueden compartir el terreno, sin división legal, volviendo así a la situación anterior de una comunidad sin deslindes definidos y sin títulos individuales, con todas las trabas que esto representa en el marco de la legislación chilena: el no tener acceso a crédito, asistencia, subsidios, etc. Aunque este problema no se ha manifestado ampliamente, en unos veinte o cuarenta años más las propiedades "saneadas" se encontrarán, otra vez, bajo un sistema comunitario, pero ahora aún más limitado que antes dado el pequeño tamaño de cada hijuela.

La segunda meta del gobierno militar -la de promover el desarrollo económico mapuche a través de mayor eficiencia e inversión- es aún más problemática.

A pesar de los recursos invertidos para dividir las reducciones, es casi imposible observar un cambio positivo en la situación económica de los mapuche. En algunas localidades -por ejemplo, donde se ha desarrollado la producción remolachera-, existe una inversión y mejoramiento considerable; pero en otras, donde hay un cambio, se debe más bien a los esfuerzos de las ONGs (que -generalmente- se han basado en un sistema comunitario o cooperativo, "a pesar de" los títulos individuales y no "en base a" ellos).

Esta falta de beneficios económicos se debe en parte a la posición del campesino bajo la política económica y agrícola en general. A pesar de que el mapuche con su título individual puede pedir crédito, no lo hace a causa del alto costo del crédito ofrecido y el riesgo que éste representa. En los pocos casos donde han pedido y obtenido crédito, los resultados muchas veces son negativos, y -para pagar la deuda- el mapuche se ve forzado a vender algún bien productivo (sobre todo ganado). Por lo tanto, el crédito no ha servido como una inversión eficiente sino como una descapitalización de un pequeño productor que ya carecía de bienes capitales. Al fin y al cabo quedan peor que antes.

Un beneficio imprevisto del Título individual, es la posibilidad de acceder a una vivienda rural subsidiada. La postulación se ha hecho en numerosos lugares, ya que el costo de construir en forma particular es demasiado alto. Sin embargo, la casa de subsidio podría tener implicaciones inesperadas, ya que tan sólo es posible construir una casa por propiedad (a pesar que es frecuente encontrar varios grupos familiares viviendo en ella), o bien, que el valor de la casa pudiese aumentar el valor de la hijuela lo suficiente como para que el propietario tuviese que pagar contribuciones (lo que otorgaría un costo considerablemente alto a una casa supuestamente gratuita).⁽¹⁰⁾

Otro efecto económico, ha sido el no pago de derechos a la totalidad de los comuneros que no recibieron una hijuela en esta división y entrega de títulos, por estar ausentes. El Párrafo 3 del Decreto establece un sistema de pagos a "las personas que figuran en el título respective, y a sus herederos o cesioneros, en su caso, con la exclusión de los señalados" (los que recibieron una hijuela)⁽¹¹⁾ El anterior gobierno gastó casi $320 millones de pesos entre 1979 y 1990, pagando así -aproximadamente- un 60% de los derechos, pero muchas personas no se beneficiaron de la medida por desconocimiento, desinformación y temor, sobre todo al comienzo.⁽¹²⁾ Sin embargo, hasta 1990, más de 5000 personas se habían beneficiado; entre ellas se encontraba gente que vivía en una comunidad y con derechos en otras (a causa de las normas chilenas de herencia), así como otras que vivían en la ciudad.

El efecto económico de este dinero debe ser grande, sobre todo dado su alto costo para el gobierno. En promedio, la indemnización alcanzó la cifra de $ 63.560, y aunque algunos han recibido cantidades considerablemente mayores, los más recibieron cantidades significativamente menores.

Dado el costo de la propiedad, un alto número de beneficiarios no pueden comprar un nuevo terreno con su compensación. Tampoco alcanza para hacer una inversión significativa. Para la gente que vive en una comunidad, este dinero podría usarse para insumos como abono, semilla o ganado. Sin embargo, no parece que el dinero entregado a los comuneros haya tenido un efecto muy grande, tal vez porque se trata de poco dinero, o quizás por falta de asistencia en su uso.

La tercera meta del gobierno, la de integrar o asimilar la población mapuche a la sociedad nacional, abarca temas bastante complejos. Pero, antes de discutir la validez de la meta, hay que destacar que no se ha logrado ampliamente. La entrega de títulos individuales, si bien ha tenido efectos graves en las comunidades, no ha cambiado la identificación del mapuche con su tierra y comunidad, ni ha puesto fin a las reivindicaciones por derechos especiales para la población mapuche (últimamente expresadas bajo la forma de demanda por Autonomía Política y Territorial). Al contrario, se puede decir que el D.L. 2.568 ha reforzado la posición defensiva del pueblo, dando lugar a organizaciones mapuche donde antes -entre 1973 y 1979- no existían y que perduran hasta hoy.

2.Validez de las metas.

Habiendo evaluado así los logros del D.L. 2.568 para el régimen, avanzamos al cuestionamiento de la validez de tales metas y los presupuestos en que se basan.

En el caso de la primera meta, la de clarificar o regularizar la situación de las tierras, hay que destacar que -si bien la estructura de reducciones dio lugar a serios problemas- la entrega de títulos individuales no es la única ni la mejor solución. Más bien era una fórmula que convenía al gobierno militar dado su política neoliberal de entregar todo al libre mercado y homogenizar al país.

La segunda meta, la de promover desarrollo, no es cuestionable en sí. Existe un acuerdo bastante amplio sobre el hecho de que la situación económica de la población mapuche requiere alguna acción urgente. Sin embargo, el presupuesto inicial "título individual=desarrollo", es dudoso. La entrega de un título que permita al mapuche pedir crédito, postular a subsidios y a asistencia técnica bajo las normas todavía vigentes, no ha significado grandes avances en la práctica. Por lo demás, este mismo acceso ya existía bajo la Ley Indígena 17.729 con previsiones especiales y amplias para la promoción del desarrollo.

La política general que aplicó el régimen militar, nos lleva a suponer que la verdadera meta económica del Decreto no era el apoyo al desarrollo del mapuche, tanto como la liquidación de un sector "disfuncional" o "inviable". La entrega de títulos llevaría, en un corto plazo, a la venta o enajenación de tierras en favor de los grandes propietarios, cediendo así a las leyes de la política neoliberal.

El cuestionamiento de la tercera meta del gobierno, la integración del mapuche a una sociedad nacional homogénea, nos lleva a un conjunto de temas, tanto económicos como sociales, que abarcan el significado de la comunidad y el derecho del mapuche a mantener su identidad y cultura. La justificación del Decreto es que, responde al "anhelo primordial del mapuche... contar con un título de dominio legal de sus posesiones individuales, para tener mayor seguridad de Tenencia y poder trabajar lo propio, por pequeño que fuera.". Sin embargo, los críticos del Decreto sostienen que la propiedad comunitaria tiene una gran importancia para la cultura mapuche y, por lo tanto, la entrega de títulos significa la ruptura de la cultura y una violación de los derechos de los mapuche.

La oposición al Decreto suele representar, en algunos casos, la comunidad mapuche como un sistema colectivo de modelo leninista. Acentúan el sentido de cooperación que existe en la comunidad y ven en la propiedad de la tierra bajo un título común una comunidad parecida a la andina. Esta visión de la comunidad mapuche choca con el hecho de que las hijuelas suelen ser demarcadas y heredadas por generaciones. Ambos modelos -tanto el neoliberal como el colectivo- tienden a extrapolar algunas características de la reducción mapuche para llegar a una definición que no logra explicar la realidad.

3. Efecto sobre la comunidad mapuche

¿Cuáles, entonces, son los efectos del D.L. 2.568 en la comunidad? La entrega de títulos individuales ha dejado al mapuche en una situación de doble desprotección. Primero, como pequeño campesino, el mapuche tiene que enfrentar un libre mercado que no suele tomar en cuenta al individuo como ser humano y donde el pequeño carece de protección contra el grande. Entregado a tal mercado (tanto de trabajo como de tierras), el campesino no tiene grandes opciones. O bien puede intentar rentabilizar en algo su pequeño pedazo de tierra, o puede venderlo y trabajar para otro. Ninguna opción tiene valor para recomendarla, especialmente la segunda, dadas las malas condiciones que suelen enfrentar los que venden su fuerza de trabajo.

Pero el mapuche también queda desprotegido de otra manera. Que, con la entrega de títulos individuales, el mapuche pierda su identidad legal como indígena y, por lo tanto, su protección como integrante de una comunidad y cultura específica. El tema de la "protección" del indígena y su diferenciación de la población mayoritaria surge con frecuencia, y abarca varias cuestiones. Primero surge la cuestión de la capacidad del indígena y el por qué de su protección. Históricamente, era común tratar a los indígenas como "niños" o "inocentes", vulnerables a las estafas de los colonizadores. De allí surge el "Protector de Indígenas" y la legislación que da a los indígenas el mismo estado legal que los menores de edad o retrasados mentales.⁽¹³⁾

Hoy día queda claro que tal actitud es injustificada. Si los mapuche son vulnerables frente a las estafas no es por no entender, sino por su posición económica deteriorada (lo que les da pocas opciones y una fuerza mínima en el mercado para demandar e imponer condiciones). Además, hay que preguntarse si la legislación indígena tradicional era efectivamente un mecanismo de protección del individuo. El mismo indígena que queda protegido bajo algunas leyes, queda sin protección en otras. Puede vender algunas tierras, pero no otras. ¿Estas leyes buscan proteger al indígena o al sistema de reducciones/latifundios? Más bien parecen estar orientadas a lograr una cierta estabilidad política. Así lo sugiere Wilson Cantoni en su estudio de la legislación indígena chilena.⁽¹⁴⁾

También, hay que considerar la posibilidad de una legislación que proteja no al individuo por ser "incapaz", sino la tierra misma por ser indígena. Sin decir que la meta histórica de la enajenabilidad era tal, se puede proponer que las tierras indígenas deben tener protección o normas especiales porque pertenecen a una sociedad indígena y deben quedar así siempre, o por lo menos hasta que el propio pueblo indígena tome una decisión como pueblo, de poner fin a tal protección. Tocamos aquí el tema de territorio y soberanía, lo cual está surgiendo nuevamente como una reivindicación en el discurso de muchas organizaciones mapuche. A pesar de su imagen, no es una idea tan radical como parece. El reconocimiento de ciertas tierras como territorio indígena, que tiene una legalidad distinta y merece respeto, no significa ni la promoción del racismo ni una amenaza a la seguridad nacional.

Para hacer una comparación, tal vez insólita, se puede mirar la estructura de una corporación o empresa. El hecho de que tiene sus propias reglas -dentro de las cuales normalmente se encuentran restricciones sobre la enajenación de la propiedad- no significa ni un problema nacional, ni una restricción injusta de las libertades de los individuos que integran el grupo. La formación de restricciones y normas es la manera lógica de proceder cuando un grupo de personas tienen un interés común, tal como es la mantención de la cultura e identidad del pueblo.

El D.L. 2.568, a través de la entrega de títulos individuales, ha dejado al indígena y a la comunidad desprotegidos. Los efectos directos de éste, se ve en los crecientes problemas legales que ya no se pueden resolver fácilmente porque carecen de un trato distinto (ya sea en una corte especial o en algún otro foro). El hecho de que el único recurso para la resolución de conflictos esté en los juzgados nacionales se vuelve particularmente grave cuando se trata de dos personas indígenas, ambas desprotegidas, que tienen que resolver su diferencia en un sistema que no solamente les es ajeno, sino que también es costoso y complicado.

Este es un efecto inmediato que aún los promotores del Decreto reconocieron, pero también existe un efecto más profundo. Una vez divididas las tierras, sus propietarios no sólo pierden la protección legal que tenían, sino su definición misma es cuestionada. Se ha dado así un paso importante hacia la asimilación, haciendo más difícil la constitución o identificación de un territorio indígena. El pueblo pierde su calidad de pueblo en cierto aspecto y se convierte más estrictamente en una minoría étnica.⁽¹⁵⁾

Obviamente este puede haber sido parte del motivo no declarado del Decreto. Pero partiendo del presupuesto de que cada grupo tiene el derecho de mantener su cultura, sólo podemos llegar a la conclusión que esta meta, declarada o no, es ilegítima.

Un efecto importante de la pérdida de la definición como indígena, pudría ser, una pérdida paralela de la identidad mapuche. Sin embargo, y a pesar de muchas predicciones pesimistas, esto no parece haber ocurrido en general. Aunque hay muchos casos de comunidades que han sufrido de conflictos familiares, y a pesar de que se han vendido o arrendado muchos terrenos, la identidad del individuo parece mantenerse; y el pueblo, aunque fragmentado entre varios grupos políticos, mantiene una voz y lucha con fuerza. El mismo fenómeno se ve en el ámbito económico, donde en lugar de haberse generado un proceso de proletarización, descampesinización, u otros de carácter destructivo, "... hay un proceso de retracción hacia el interior comunal...".⁽¹⁶⁾

Pero decir que el efecto no ha sido tan grande como se esperaba, no es decir que el Decreto no tiene ningún efecto socio-cultural, o que no ha acelerado un cambio que puede tener efectos graves en unas décadas más. El efecto se ve -sobre todo- en las ventas y enajenaciones que han ocurrido. Con cada venta o arriendo, la comunidad y la tierra identificable como mapuche va disminuyendo.

Hay también un posible efecto en el pago de los derechos de los ausentes. Hasta ahora no existen investigaciones en este ámbito, pero se puede postular un cambio en actitud, o una pérdida de seguridad, cuando el individuo está así compensado. Ya no tiene ningún derecho legal en la comunidad. Antes, la relación entre el individuo y su comunidad era tanto de obligación como de derecho. La persona en la ciudad mantenía su contacto tanto por lazos económicos como sociales. Además de volver para celebraciones tradicionales, solía mandar parte de sus ingresos a la familia y así aseguraba su vínculo y posibilidad de retorno permanentemente.⁽¹⁷⁾ ¿Habrá cambiado este contacto desde la compensación de estos derechos?

Además de estos efectos sobre la identidad y coherencia de la comunidad, existen algunos casos donde la división ha tenido un efecto muy directo sobre la vida religiosa y cultural de la comunidad. Normalmente las tierras sagradas están tituladas al cacique o descendiente del cacique más directo. Aunque generalmente no surgen mayores problemas de esta situación, en algunos casos el cacique ha hecho uso de estas tierras para su propio beneficio económico, y en otras ha prohibido su uso para celebraciones tradicionales. En estos casos, los demás comuneros se ven forzados a buscar otro lugar para desarrollar su vida cultural y religiosa. Además de esta violación de su religión, el mismo hecho significa una ruptura fuerte en las relaciones dentro de la comunidad.⁽¹⁸⁾

Finalmente, no vamos a abordar aquí el tema de los derechos humanos -internacionalmente reconocidos- que se violaron con la promulgación del D.L. 2.568, ya que, debido a su amplitud, requiere su propio espacio. Será tema de un próximo artículo.